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        合法合理科學設置政府采購評審因素

        發表時間: 2021-07-08 10:04:01

        作者: 廣州灝建工程管理有限公司

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        ■ 邱曉潔


        評審因素如何合理設置、如何量化,是采購人編制采購文件時主要關心的問題之一。特別是綜合評分法中,除價格部分外,技術(服務)和商務評分中既有客觀分項又有主觀分項,兩者之間應把握好合法、合規性的問題。
        客觀分評審項是基于客觀事實依據,可通過客觀的材料和事實情況進行核查比較而確定的要素。在評標過程中,所有評標委員會成員經獨立打分后匯總,客觀分是一項能達成一致的共識并統一標準的評審要素。主觀分評審項,考慮的因素一般難以用客觀事實依據作為證明材料,需要專家根據自身的專業能力、知識水平、經驗及技術力量等主觀意識進行判斷后進一步確定的評審因素。評審因素的合理設置關乎采購人能否買到“物有所值”的標的物,對體現財政資金的使用效率有著重大的意義。為了減少政府采購中因評審因素量化設置不科學、不合理導致的供應商質疑和投訴,要注意以下幾點問題。
        評審因素的設置應遵循的三項基本原則
        第一,價格分設置應符合合法原則。首先是不得設定最低限價。2017年10月1日起施行的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(以下簡稱“87號令”)第十二條規定,采購人根據價格測算情況,可以在采購預算額度內合理設定最高限價,但不得設定最低限價。價格分作為評審因素組成的一部分,對外公布的招標文件應仔細審定,明確是否按照法規的要求合理設置最高限價,但如果采購人還設置了最低限價,限制投標人的報價不得低于某個報價的范圍,此種操作是不允許的。其次是價格分的比重設置應遵循法定范圍。關于價格分的比重設置,應遵循有關法規要求。價格分設置如不符合法定的范圍,采購文件本身就存在違法的事實,項目將面臨重新招標的風險。實踐中,不同采購方式,價格分設置上的差別。如87號令第五十五條規定:“……貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%;服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執行國家統一定價標準和采用固定價格采購的項目,其價格不列為評審因素?!边m用競爭性磋商采購方式時,其價格分應遵照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條規定:“綜合評分法貨物項目的價格分值占總分值的比重(即權值)為30%至60%,服務項目的價格分值占總分值的比重(即權值)10%至30%……”
        第二,不得將資格條件設為評審因素的原則。采購人對于不得將資格條件設為評審因素的理解,容易衍生一種錯誤的做法,就是把資質條件這一最基礎的內容設置在資格門檻,把資質的等級作為擇優條件又在評分中體現。如某項目的采購文件中,資格條件要求投標人須具備測繪資質證書,在評分標準中又設置了“具備測繪資質甲級證書為3分,具備測繪資質乙級證書2分”的評審標準。這就是將資格條件設為評審因素的典型性案例。
        第三,評審因素設置應考慮合法、合規、合理性的原則。主要體現的情形包括但不限于以下六種情形:其一,評審因素應當量化;其二,不得歧視中小企業;其三,不得設置傾向性或具有排斥性的要求或指標、資質等;其四,應合理考慮技術參數中實質性條款及重要參數條款;其五,需求與評審因素相適應;其六,已取消的資質等不得作為評審因素。
        評審指標設置如何體現合法、合規及合理性的問題
        首先,合法、合規原則要符合87號令第十七條的規定,即“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素,也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求,對投標人實行差別待遇或者歧視待遇?!?/section>
        其次,合理性應注重的是對供應商充分競爭的考慮,而非僅僅從招標的角度,只滿足“擇優”的訴求。從合理性角度出發,如特定的獎項、協會頒發的不具有權威性的資質證書,以及貨物采購中對本地化機構提出要求等均存在合理性的問題。
        最后,從整體政府采購政策落實的角度,還應考慮對中小企業合理性保護的問題。如評分標準中,設置的證書要求注冊資本的額度等已間接違背了扶持中小企業相關政策,這種評審因素指標即使合理量化至對應的區間也不能設為評審因素。
        評審因素量化設置應當與投標人所提供貨物、服務的質量相關
        財政部令第87號第五十五條規定:“評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關,包括投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等。資格條件不得作為評審因素……評審因素量化設置應當與投標人所提供貨物服務的質量相關,商務條件和采購需求指標有區間規定的,評審因素應當量化到相應區間,并設置各區間對應的不同分值……執行國家統一定價標準和采用固定價格采購的項目,其價格不列為評審因素?!?/section>
        政府采購活動中,采購人在采購過程實施中常常容易走進一個誤區,即通過市場調研后,青睞于有實力、技術較優的供應商,并對供應商的整體情況有了全面的了解。為了選擇較優的供應商服務自己的招標項目,設置評分因素時,并非從采購標的應滿足使用要求和目的出發,而是基于選擇“有實力的”供應商的目的。因此,往往容易忽略了評審因素與用戶需求相匹配的要求。
        評審因素應當考慮與采購標的相關性,并且不可肆意提高或降低標準來進行設定。如果降低技術或者服務水平的參數標準,可能存在低價中標的現象,采購結果難以滿足采購人的使用需求,出現為招標而走流程的情況,無法實現政府采購的功能性目的,也不利于財政性資金使用效率地發揮。而如果采購人訴求明確,能充分把采購需求的技術標準及要求在用戶需求中進行體現,所設置的評審因素與用戶需求息息相關,則量化設置科學合理,就能實現不同評審因素之間相對公平地競爭,這樣才能夠更好地滿足采購人采購標的的使用目標和標準,有利于充分發揮財政資金的使用效益。
        評審標準量化應具體項目具體分析
        法規中對評審因素的量化規定目的在于盡最大可能地減少人為評審過程中主觀上的自由裁量權,以保障政府采購的公開、公平、公正原則。但如前文所提,評審因素有主、客觀之分,如何進行對應區間的量化,建議應具體項目具體分析。
        首先,客觀評審因素應當量化??陀^評審因素的指標量化為區間的,評審標準的分值也必須量化到區間。例如,采購文件中要求投標供應商所投標的產品須具備質量管理體系認證ISO9001證書復印件,并且在有效期內,此項評審因素對應的分值為1分。
        其次,關于采購服務類項目,標的物為服務,須考慮和關注“人”的因素。只有提供服務的“人”符合采購標的有關訴求,才能實現采購的最終目標。對于服務類的采購項目,如服務方案等主觀因素,如何考慮量化的問題,應當結合采購內容,分析服務方案整體體現應包含的內容,考慮從完整性、優質方面的內容進行細化,如采購某培訓服務的項目,其服務方案可從培訓課程開發內容及開發課程的數量、培訓時長、受眾調研等角度在用戶需求方面提出明確要求,評標因素則應考慮,投標人擬寫的方案是否包含前面所述的幾部分內容,這就讓主觀分量化做到體現“完整性”的內容。
        最后,服務方案深入考慮與需求因素體現上的優質程度。此類趨向于主觀評審因素的判斷,與評審專家個人的知識、經驗、專業水平等主觀因素有很大關系,屬于評審專家主觀認知進一步判斷的范圍。在政府采購實踐中應對用戶需求的內容做到盡可能細化,如可以細化分解為多項評審因素,再對子項評審因素盡可能量化,不能量化的盡可能具體化,并盡可能地設定一些相對客觀的評審標準??陀^分和主觀分是相對的,內容設定盡可能細化,主觀評審因素的主觀分一定程度上可以變成客觀分,其目的不僅僅是為了科學合理地設定量化評審標準,更重要的是盡可能地發揮評審專家的決策咨詢作用,同時盡可能降低并減少評審專家的主觀判斷,遏制評審專家的自由裁量權,盡可能降低評標風險而真正做到體現政府采購“物有所值”的目標。
        關于評審因素應當量化的法律依據
        2015年3月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《政府采購法實施條例》)第三十四條規定:“采用綜合評分法的,評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。招標文件中沒有規定的評標標準不得作為評審的依據?!?017年10月1日起施行的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(以下簡稱“財政部令第87號”)第五十五條規定:“評審因素應當細化和量化,且與相應的商務條件和采購需求對應。商務條件和采購需求指標有區間規定的,評審因素應當量化到相應區間,并設置各區間對應的不同分值?!?/section>
        從2015年出臺的《政府采購法實施條例》,至2017年的貨物和服務招標投標管理辦法,均對政府采購中關于評分設置應對評審因素進行量化作出了具體要求。值得關注的是,在《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》第四十八條中,對評審因素設置提出新要求:“本法規定的綜合評分法,其評審因素的設置應當與采購標的的價格、質量和供應商的履約能力相關。對質量、價格有重要影響的因素應當設置為評審因素。評審因素應當與采購需求中的商務條件和技術要求相對應。評審因素應當細化,可以量化的應當量化??陀^評審因素應當設置固定的分值,主觀評審因素應當細化單項評審因素的分值并明確評審標準,縮小自由裁量區間?!?/section>
        (作者單位:采聯國際招標采購集團有限公司)(此文轉自中國政府采購報)


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